Чoрненькая Н. В. Организация туристической индустрии: Учебное пособие, - К.: Атика, 2006. - 264 с.
6.1. Организаиийно-правовое обеспечение туристической индустрии в Украине
Наличие мощного туристско-рекреационного потенциала является важным, но далеко не достаточным условием превращения туризма в доходную отрасль народного хозяйства. Любые потенциальные возможности не будут полностью реализованы, если введение рыночных механизмов в сфере туристического обслуживания ком комплексно НЕ сочетаться с мерами государственного регулировали ного выброса в виде необходимых юридических, политических, эконо мического и других гарантий. Лишь в этом случае можно обеспечить устойчивое развитие индустрии туризма, не ущемляя естественным и культурным ценностям, которые выступают объектами туристической аттракции.
Целесообразность функционирования государственных органов управления зу мовлюеться существованием широкого круга управленческих решений, принятие и практическое воплощение которых находятся вне возмож ности и компетенции отдельных предприятий и организаций. Однако, когда речь идет об определении роли государственного регулирования, следует иметь в виду, что туризм, как одна из самых динамичных составляющих на национальной экономики, требует в решении этого вопроса особо ного подхода. Дело в том, что, представляя собой многоотраслевой комплекс, туристическая сфера, конечно, требует координации и ре регулирования в большей степени, чем никакая другая. Вместе с тем чрезмерная государственное присутствие и регламентация грозит существенным ограничения изображением проявления предпринимательской инициативы, которая положена в осно ву становления рыночной модели хозяйства.
Возможно, именно по этой причине, несмотря на признание за индуст теорией туризма огромного экономического, политического и социально-культурного значения, формирование государственных органов управления ею - национальных туристических администраций - как в Украине, так и в большинстве других стран происходило достаточно сложно.
Мировая практика свидетельствует, что идеальной формулы, которая дала бы возможность государству создать оптимальную структуру управления турис тической областью, не существует. Попытки же ее изобретение, прежде всего, сталкиваются с проблемами организации эффективного межведомственного связей между и достижения необходимого уровня децентрализации.
Исторически сложилось так, что в Украине регулирования туризма постоянно занимается целый ряд государственных учреждений. В советские времена ими были украинский совет профессиональных союзов, в составе которой действовала Республиканская совет по туризму, позже переименована в Украинскую республиканскую совет по туризму и экскурсий; Государств ный комитет СССР по иностранному туризму; Бюро международного моло дижного туризма «Спутник», министерства образования, культуры, оборо ны и проч., имевших подведомственные туристические заведения.
После провозглашения независимости страны подобная структура управления туристической индустрией в целом сохранилась, Безумова но, имея определенные положительные стороны. В условиях рыночных пре рень рекреационная сфера требовала для своего развития немалых инвестиционных ресурсов, и капиталовложения различных министерств и е ведомств обеспечивали значительную часть ее финансирования. Впрочем, все нагляднее становились недостатки такой организации управления на макро-уровне, связанные, прежде всего, с игнорированием системного подхода к его осуществлению.
Отсутствие в течение 1989-1993 pp. структур и рычагов госу дарственного регулирования туризма привела к разрушению важных стекла составляющих инфраструктуры отрасли, ухудшение баланса въездного и вииз ного туристических потоков, фактическому распаду системы социально ориентированного туризма. В этот период государство потери а почти 80% ожидаемых валютных доходов от обслуживания иностранных туристов.
Первым шагом на пути исправления ситуации стало создание в августе 1993 г. Государственного комитета Украины по туризму, который начал действовать как высший институциональный орган системы управления отечественных ной туристической сферой, непосредственно подчинен КМУ, и его ликвидация Указом Президента Украины «О изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти »от 15 декабря 1999
Образующийся после этого единый Государственный комитет молодежной политики, спорта и туризма на базе Государственного комитета Украины по делам семьи и молодежи, Государственного комитета Украины по физической культуре и спорту и Государственного комитета Украина по туризму был реорганизован в Государственную туристическую администрацию Украина
(ГТАУ). К числу ее основных задач, наряду с координацией дея тельности министерств, ведомств и организаций, работа которых связана с приемом и обслуживанием иностранных и отечественных туристов, отнесены определение перспектив развития внутреннего и международ ного туризма, требований к его качественного и количественного уровня, фор мирования и размещения государственных контрактов, сбор отраслевых статистических данных, разработка некоторых правовых аспектов функционирования ния туристической сферы. Однако вне ее компетенции зал шились вопросы инвестиций, кредитов, бюджетного финансирования проектов. Лишенная она также и возможности отменять реше ния неподведомственно ему туристической структуры, что противоречит государств ней политике.
16 декабря 2002 была создана Всеукраинская координационный Совет управляющих туристических и смежных объединений как координации ный и представительный орган общественных организаций в Украине. Координационный Совет уполномочен отстаивать и активно участвовать в определении основных принципов и приоритетов государственной политики в области туризма, а также в решении вопросов развития туристической области согласно Указу Президента Украины «О поддержке роз развития туризма Украина »№ 127/201, от 2 марта 2001 года.
Логичным попыткой преодоления роззосереджености регулирующего влияния государства на функционирования туристической отрасли стало ство ние вневедомственной Национальной Совета по туризму, на которую дополнительно возлагаются задачи рассмотрения предложений по перспектив и направлений развития всех видов туристической деятельности, введению ния системы управления и разработке мер по защите интересов дер дарства в этой сфере. Однако объем реальных полномочий, которыми надо лений это коллегиальный орган, весьма ограничен и не соответствует его месту в общеотраслевой управленческой иерархии.
Осуществление государственной туристической политики на региональном и местном уровнях обеспечивается деятельностью управлений по вопросам туризма областных, Киевской и Севастопольской городских государств них администраций.
В период рыночной трансформации экономики именно администрирование ния играет определяющую роль и способствует выходу туристической индустрии из кризисного положения.
Правовую базу деятельности туристической отрасли заложены Законом Украины «О туризм ». Он является основополагающим законодательным ак том, что определяет общие правовые, организационные, воспитательные и социально-экономические основы реализации государственной политики в области туризма, всесторонне регламентирует туристическую деятельность в Украине,
создает условия для стимулирования деловой активности субъектов туристичних предпринимательства, обеспечивает оптимальный уровень дер государственного регулирования процесса развития отечественного туризма. Кроме того, он стал правовой основой для разработки целого ком плекса отраслевых нормативно-инструктивных документов, рег ческие конкретные аспекты туристической деятельности. В целом принятие такого закона свидетельствует качественно новый подход к туризму на высшем государственном уровне.
Реализатором государственной политики в области туризма является Государственный комитет Украины по туризма. Он является своеобразным «главным менедже ром» туристической отрасли, определяет перспективы и приоритеты, осуществляет прогнозирование и комплексное планирование ее развития.
Развитие туризма зависит от многих факторов политического социально-экономического, демографического и культурологического характера. Поэтому прогнозировать процессы в туристической отрасли на от Дален перспективу чрезвычайно трудно. Целесообразной является кон цепции действий в области туристического хозяйства на период до 2010 года в виде официально признанной и законодательно утвержденной Государственной программы развития туризма в Украине до 2010 года, что обусловлено актуализацией организационно-правовых и экономических основ становления туризма как высокорентабельной отрасли экономи ки, важного средства культурного и духовного воспитания граж дан Украины. Комплексный подход к этой Программы позволяет раз рассматривать туризм как многофункциональную социально-экономическую систему, включает ресурсную и материально-техническую базу, инфра структура обеспечения управления, которые связаны между собой сложными отношениями и взаимодействуют с другими структурными эле ментами хозяйственного комплекса. Программные мероприятия не только предусматривают создание экономических условий для развития непосредственного ственно туризма, но и должны дать ощутимый побочный эффект - сти мулюваты подъем социальной сферы и уровня материального благосостояния населения. Вместе Программа определяет стратегию управления развитием туристической индустрии через внедрение эффективных механизмов экономического регулирования и соответствующих организационных мероприятий, территориальных экологических норм и регламентации ментов подобное. Ее мстою является создание благоприятной организационно-пра вового и экономической среды для развития области туризма, формирование конкурентоспособного рынка туристических услуг на основе эффективного использования природного и историко-культурного потенциала Украина, обеспечения ее социально-экономического них интересов и экологической безопасности.
Государственная программа развития туризма в Украине до 2010 года предусматривает:
• признание туризма как приоритетной отрасли должна занять достойное место в структуре экономики государства;
• определение основных направлений государственной политики в вопросах туристического освоения территорий;
• ориентация на оптимизацию социально-экономического развития территорий, а не на форсированное обеспечения экономических интересов ее участников;
• направление на формирование конкурентной среды в туристичних деятельности, рост числа ее субъектов, повышения качества туристического продукта, обеспечения его доступности для широких слоев населения;
• привлечение различных форм отечественных и иностранных инвестиций в развитие туризма.
В Указе Президента Украины «Об основных направлениях развития ту ризму в Украине в 2010 года »№ 973/99 от 10 августа 1999 указанием чено:« Приоритетным видом туризма для Украины остается иностранный (въездной) туризм как весомый фактор пополнение валют ними поступлениями государственной казны и создания дополнительного вых рабочих мест ». Итак, протекционизм иностранному в Ук раине является составной государственной туристической политики.
Главным направлением развития материальной базы туристической инфраструктуры первом десятилетии XXI в. должен стать ее модер низации и реконструкция соответствии с международными стандартами. К 2010 году предполагается реконструировать заведения размещения турист и отдыхающих вместимостью около 28 тыс. мест и побудува вые на 20,5 тыс.
С целью соответствия материальной базы требованиям Всемирной туристичних организации проведена сертификация туристических, отель них услуг и услуг питания.
Важное значение для развития туризма имеют транспортные пути и коммуникации.
Большинство физических лиц, которые путешествуют автомобилем, есть автотуристы, является пользователями сервисной туристической инфраструктуры туры, расположенной вдоль и вблизи автодорог. Обустройству автодорог комплексной инфраструктурой туристического обслужи вания существенно способствовать реализация Программы создания и функ ния национальной сети международных транспортных коры коридоров.
Для реализации поставленной Государственной программой развития
туризма в Украине до 2010 года цели необходимо решить следующие ос новные задачи:
• внедрить эффективные механизмы финансово-экономического ре регулирования развития туристической сферы, определив источники фи нансування и создав оптимальную модель инвестиционной полити ки в отрасли;
• определить пути, формы и методы стимулирования развития предпринимательства в области туризма;
• обосновать, с учетом социально-экономических интересов государства, формы и методы привлечения иностранных инвестиций в разви ток туристической отрасли;
• усовершенствовать организационные структуры управления отраслью ту ризму;
• обеспечить оптимальное использование природного и историко-культурного потенциала туризма через научно обоснованное туристическое районирование территории страны;
• обосновать экологические регламенты и допустимые нормы осво усвоения туристических территорий, разработать механизмы их действия и введению дить в практику управления.
Стратегическая цель развития туристической индустрии в Украине поля теряет в создании конкурентоспособного на мировом рынке турис ческого продукта, способного максимально удовлетворить туристические потребности населения страны, обеспечить на этой основе комплексное развитие территорий и их социально-экономических интересов при хра нения экологического равновесия и историко-культурного среды.
Программа действий, ориентированная на достижение этой цели, должна быть синхронизированной с общими темпами становления рыночных ме мов и соотнесенной с политикой структурных реформ в эконо мощи.
Целесообразность функционирования государственных органов управления зу мовлюеться существованием широкого круга управленческих решений, принятие и практическое воплощение которых находятся вне возмож ности и компетенции отдельных предприятий и организаций. Однако, когда речь идет об определении роли государственного регулирования, следует иметь в виду, что туризм, как одна из самых динамичных составляющих на национальной экономики, требует в решении этого вопроса особо ного подхода. Дело в том, что, представляя собой многоотраслевой комплекс, туристическая сфера, конечно, требует координации и ре регулирования в большей степени, чем никакая другая. Вместе с тем чрезмерная государственное присутствие и регламентация грозит существенным ограничения изображением проявления предпринимательской инициативы, которая положена в осно ву становления рыночной модели хозяйства.
Возможно, именно по этой причине, несмотря на признание за индуст теорией туризма огромного экономического, политического и социально-культурного значения, формирование государственных органов управления ею - национальных туристических администраций - как в Украине, так и в большинстве других стран происходило достаточно сложно.
Мировая практика свидетельствует, что идеальной формулы, которая дала бы возможность государству создать оптимальную структуру управления турис тической областью, не существует. Попытки же ее изобретение, прежде всего, сталкиваются с проблемами организации эффективного межведомственного связей между и достижения необходимого уровня децентрализации.
Исторически сложилось так, что в Украине регулирования туризма постоянно занимается целый ряд государственных учреждений. В советские времена ими были украинский совет профессиональных союзов, в составе которой действовала Республиканская совет по туризму, позже переименована в Украинскую республиканскую совет по туризму и экскурсий; Государств ный комитет СССР по иностранному туризму; Бюро международного моло дижного туризма «Спутник», министерства образования, культуры, оборо ны и проч., имевших подведомственные туристические заведения.
После провозглашения независимости страны подобная структура управления туристической индустрией в целом сохранилась, Безумова но, имея определенные положительные стороны. В условиях рыночных пре рень рекреационная сфера требовала для своего развития немалых инвестиционных ресурсов, и капиталовложения различных министерств и е ведомств обеспечивали значительную часть ее финансирования. Впрочем, все нагляднее становились недостатки такой организации управления на макро-уровне, связанные, прежде всего, с игнорированием системного подхода к его осуществлению.
Отсутствие в течение 1989-1993 pp. структур и рычагов госу дарственного регулирования туризма привела к разрушению важных стекла составляющих инфраструктуры отрасли, ухудшение баланса въездного и вииз ного туристических потоков, фактическому распаду системы социально ориентированного туризма. В этот период государство потери а почти 80% ожидаемых валютных доходов от обслуживания иностранных туристов.
Первым шагом на пути исправления ситуации стало создание в августе 1993 г. Государственного комитета Украины по туризму, который начал действовать как высший институциональный орган системы управления отечественных ной туристической сферой, непосредственно подчинен КМУ, и его ликвидация Указом Президента Украины «О изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти »от 15 декабря 1999
Образующийся после этого единый Государственный комитет молодежной политики, спорта и туризма на базе Государственного комитета Украины по делам семьи и молодежи, Государственного комитета Украины по физической культуре и спорту и Государственного комитета Украина по туризму был реорганизован в Государственную туристическую администрацию Украина
(ГТАУ). К числу ее основных задач, наряду с координацией дея тельности министерств, ведомств и организаций, работа которых связана с приемом и обслуживанием иностранных и отечественных туристов, отнесены определение перспектив развития внутреннего и международ ного туризма, требований к его качественного и количественного уровня, фор мирования и размещения государственных контрактов, сбор отраслевых статистических данных, разработка некоторых правовых аспектов функционирования ния туристической сферы. Однако вне ее компетенции зал шились вопросы инвестиций, кредитов, бюджетного финансирования проектов. Лишенная она также и возможности отменять реше ния неподведомственно ему туристической структуры, что противоречит государств ней политике.
16 декабря 2002 была создана Всеукраинская координационный Совет управляющих туристических и смежных объединений как координации ный и представительный орган общественных организаций в Украине. Координационный Совет уполномочен отстаивать и активно участвовать в определении основных принципов и приоритетов государственной политики в области туризма, а также в решении вопросов развития туристической области согласно Указу Президента Украины «О поддержке роз развития туризма Украина »№ 127/201, от 2 марта 2001 года.
Логичным попыткой преодоления роззосереджености регулирующего влияния государства на функционирования туристической отрасли стало ство ние вневедомственной Национальной Совета по туризму, на которую дополнительно возлагаются задачи рассмотрения предложений по перспектив и направлений развития всех видов туристической деятельности, введению ния системы управления и разработке мер по защите интересов дер дарства в этой сфере. Однако объем реальных полномочий, которыми надо лений это коллегиальный орган, весьма ограничен и не соответствует его месту в общеотраслевой управленческой иерархии.
Осуществление государственной туристической политики на региональном и местном уровнях обеспечивается деятельностью управлений по вопросам туризма областных, Киевской и Севастопольской городских государств них администраций.
В период рыночной трансформации экономики именно администрирование ния играет определяющую роль и способствует выходу туристической индустрии из кризисного положения.
Правовую базу деятельности туристической отрасли заложены Законом Украины «О туризм ». Он является основополагающим законодательным ак том, что определяет общие правовые, организационные, воспитательные и социально-экономические основы реализации государственной политики в области туризма, всесторонне регламентирует туристическую деятельность в Украине,
Реализатором государственной политики в области туризма является Государственный комитет Украины по туризма. Он является своеобразным «главным менедже ром» туристической отрасли, определяет перспективы и приоритеты, осуществляет прогнозирование и комплексное планирование ее развития.
Развитие туризма зависит от многих факторов политического социально-экономического, демографического и культурологического характера. Поэтому прогнозировать процессы в туристической отрасли на от Дален перспективу чрезвычайно трудно. Целесообразной является кон цепции действий в области туристического хозяйства на период до 2010 года в виде официально признанной и законодательно утвержденной Государственной программы развития туризма в Украине до 2010 года, что обусловлено актуализацией организационно-правовых и экономических основ становления туризма как высокорентабельной отрасли экономи ки, важного средства культурного и духовного воспитания граж дан Украины. Комплексный подход к этой Программы позволяет раз рассматривать туризм как многофункциональную социально-экономическую систему, включает ресурсную и материально-техническую базу, инфра структура обеспечения управления, которые связаны между собой сложными отношениями и взаимодействуют с другими структурными эле ментами хозяйственного комплекса. Программные мероприятия не только предусматривают создание экономических условий для развития непосредственного ственно туризма, но и должны дать ощутимый побочный эффект - сти мулюваты подъем социальной сферы и уровня материального благосостояния населения. Вместе Программа определяет стратегию управления развитием туристической индустрии через внедрение эффективных механизмов экономического регулирования и соответствующих организационных мероприятий, территориальных экологических норм и регламентации ментов подобное. Ее мстою является создание благоприятной организационно-пра вового и экономической среды для развития области туризма, формирование конкурентоспособного рынка туристических услуг на основе эффективного использования природного и историко-культурного потенциала Украина, обеспечения ее социально-экономического них интересов и экологической безопасности.
Государственная программа развития туризма в Украине до 2010 года предусматривает:
• признание туризма как приоритетной отрасли должна занять достойное место в структуре экономики государства;
• определение основных направлений государственной политики в вопросах туристического освоения территорий;
• ориентация на оптимизацию социально-экономического развития территорий, а не на форсированное обеспечения экономических интересов ее участников;
• направление на формирование конкурентной среды в туристичних деятельности, рост числа ее субъектов, повышения качества туристического продукта, обеспечения его доступности для широких слоев населения;
• привлечение различных форм отечественных и иностранных инвестиций в развитие туризма.
В Указе Президента Украины «Об основных направлениях развития ту ризму в Украине в 2010 года »№ 973/99 от 10 августа 1999 указанием чено:« Приоритетным видом туризма для Украины остается иностранный (въездной) туризм как весомый фактор пополнение валют ними поступлениями государственной казны и создания дополнительного вых рабочих мест ». Итак, протекционизм иностранному в Ук раине является составной государственной туристической политики.
С целью соответствия материальной базы требованиям Всемирной туристичних организации проведена сертификация туристических, отель них услуг и услуг питания.
Важное значение для развития туризма имеют транспортные пути и коммуникации.
Большинство физических лиц, которые путешествуют автомобилем, есть автотуристы, является пользователями сервисной туристической инфраструктуры туры, расположенной вдоль и вблизи автодорог. Обустройству автодорог комплексной инфраструктурой туристического обслужи вания существенно способствовать реализация Программы создания и функ ния национальной сети международных транспортных коры коридоров.
Для реализации поставленной Государственной программой развития
туризма в Украине до 2010 года цели необходимо решить следующие ос новные задачи:
• внедрить эффективные механизмы финансово-экономического ре регулирования развития туристической сферы, определив источники фи нансування и создав оптимальную модель инвестиционной полити ки в отрасли;
• определить пути, формы и методы стимулирования развития предпринимательства в области туризма;
• обосновать, с учетом социально-экономических интересов государства, формы и методы привлечения иностранных инвестиций в разви ток туристической отрасли;
• усовершенствовать организационные структуры управления отраслью ту ризму;
• обеспечить оптимальное использование природного и историко-культурного потенциала туризма через научно обоснованное туристическое районирование территории страны;
• обосновать экологические регламенты и допустимые нормы осво усвоения туристических территорий, разработать механизмы их действия и введению дить в практику управления.
Стратегическая цель развития туристической индустрии в Украине поля теряет в создании конкурентоспособного на мировом рынке турис ческого продукта, способного максимально удовлетворить туристические потребности населения страны, обеспечить на этой основе комплексное развитие территорий и их социально-экономических интересов при хра нения экологического равновесия и историко-культурного среды.
Программа действий, ориентированная на достижение этой цели, должна быть синхронизированной с общими темпами становления рыночных ме мов и соотнесенной с политикой структурных реформ в эконо мощи.