Чорненька Н. В. Організація туристичної індустрії: Навчальний посібник,- К.: Атіка, 2006.- 264 с.
6.1. Організаиійно-правове забезпечення туристичної індустрії в Україні
Наявність потужного туристично-рекреаційного потенціалу є важливою, але далеко не достатньою умовою перетворення туризму на прибуткову галузь народного господарства. Будь-які потенційні можливості не будуть повною мірою реалізовані, якщо введення ринкових механізмів у сфері туристичного обслуговування ком плексно не поєднуватиметься із заходами державного регулюваль ного виливу у вигляді необхідних юридичних, політичних, еконо мічних та інших гарантій. Лише у цьому разі можна забезпечити стійкий розвиток індустрії туризму, не зашкоджуючи природним та культурним цінностям, що виступають об’єктами туристичної атракції.
Доцільність функціонування державних органів управління зу мовлюється існуванням широкого кола управлінських рішень, прийняття та практичне втілення яких перебувають поза можли востями і компетенцією окремих підприємств і організацій. Однак, коли йдеться про визначення ролі державного регулювання, слід мати на увазі, що туризм, як одна з найдинамічніших складових на ціональної економіки, вимагає у вирішенні цього питання особли вого підходу. Справа в тому, що, являючи собою багатогалузевий комплекс, туристична сфера, звичайно, потребує координації та ре гулювання більшою мірою, ніж жодна інша. Водночас надмірна державна присутність та регламентація загрожує суттєвим обме женням прояву підприємницької ініціативи, яку покладено в осно ву становлення ринкової моделі господарювання.
Можливо, саме з цієї причини, незважаючи на визнання за індуст рією туризму величезного економічного, політичного та соціально-культурного значення, формування державних органів управління нею - національних туристичних адміністрацій - як в Україні, так і у переважній більшості інших країн відбувалося доволі складно.
Світова практика свідчить, що ідеальної формули, яка дала би змогу державі створити оптимальну структуру управління турис тичною галуззю, не існує. Намагання ж її винайдення, насамперед, стикаються з проблемами організації ефективної міжвідомчої взає модії та досягнення необхідного рівня децентралізації.
Історично склалося так, що в Україні регулюванням туризму постійно займається цілий ряд державних установ. За радянських часів ними були Українська рада професійних спілок, у складі якої діяла Республіканська рада з туризму, пізніше перейменована на Українську республіканську раду з туризму та екскурсій; Держав ний комітет СРСР з іноземного туризму; Бюро міжнародного моло діжного туризму «Супутник», міністерства освіти, культури, оборо ни та ін., що мали підвідомчі туристичні заклади.
Після проголошення незалежності країни подібна структура управління туристичною індустрією в цілому збереглася, безумов но, маючи певні позитивні сторони. В умовах ринкових перетво рень рекреаційна сфера вимагала для свого розвитку чималих інвестиційних ресурсів, і капіталовкладення різних міністерств і ві домств забезпечували значну частину її фінансування. Втім, все наочнішими ставали недоліки такої організації управління на макро-рівні, пов’язані, насамперед, з ігноруванням системного підходу до його здійснення.
Відсутність протягом 1989-1993 pp. структур і важелів держав ного регулювання туризму призвела до руйнування важливих скла дових інфраструктури галузі, погіршення балансу в’їзного та виїз ного туристичних потоків, фактичного розпаду системи соціально орієнтованого внутрішнього туризму. У цей період держава втрати ла майже 80% очікуваних валютних прибутків від обслуговування іноземних туристів.
Першим кроком на шляху виправлення ситуації стало створення у серпні 1993 р. Державного комітету України з туризму, що почав діяти як вищий інституційний орган системи управління вітчизня ною туристичною сферою, безпосередньо підпорядкований КМУ, та його ліквідація згідно з Указом Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р.
Утворений після цього єдиний Державний комітет молодіжної політики, спорту та туризму на базі Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, Державного комітету України з фізичної культури і спорту та Державного комітету України з туризму був реорганізований в Державну туристичну адміністрацію України
(ДТАУ). До числа основних її завдань, поряд з координацією діяль ності міністерств, відомств та організацій, робота яких пов’язана з прийманням і обслуговуванням іноземних та вітчизняних туристів, віднесені визначення перспектив розвитку внутрішнього та міжна родного туризму, вимог до його якісного та кількісного рівнів, фор мування та розміщення державних контрактів, збір галузевих статистичних даних, розробка деяких правових аспектів функціо нування туристичної сфери тощо. Проте поза її компетенцією зали шилися питання інвестицій, кредитів, бюджетного фінансування проектів. Позбавлена вона також і можливості скасовувати рішен ня непідвідомчої їй туристичної структури, що суперечить держав ній політиці.
16 грудня 2002 року була створена Всеукраїнська координаційна Рада керівників туристичних і суміжних об’єднань як координацій ний та представницький орган громадських організацій в Україні. Координаційна Рада уповноважена відстоювати і брати активну участь у визначенні основних засад і пріоритетів державної політики в галузі туризму, а також у вирішенні питань розбудови туристичної галузі відповідно до Указу Президента України «Про підтримку роз витку туризму в Україні» № 127/201, від 2 березня 2001 року.
Логічною спробою подолання роззосередженості регулюючого впливу держави на функціонування туристичної галузі стало ство рення позавідомчої Національної Ради з туризму, на яку додатково покладаються завдання розгляду пропозицій щодо перспектив та напрямів розвитку усіх видів туристичної діяльності, запроваджен ня системи управління та розробки заходів із захисту інтересів дер жави в цій сфері. Однак обсяг реальних повноважень, якими наді лений цей колегіальний орган, досить обмежений і не відповідає його місцю у загальногалузевій управлінській ієрархії.
Здійснення державної туристичної політики на регіональному та місцевому рівнях забезпечується діяльністю управлінь з питань туризму обласних, Київської та Севастопольської міських держав них адміністрацій.
У період ринкової трансформації економіки саме адмініструван ня відіграє визначальну роль і сприяє виходу туристичної індустрії з кризового становища.
Правову базу діяльності туристичної галузі закладено Законом України «Про туризм». Він є основоположним законодавчим ак том, що визначає загальні правові, організаційні, виховні та соціально-економічні засади реалізації державної політики в галузі туризму, всебічно регламентує туристичну діяльність в Україні,
створює умови для стимулювання ділової активності суб’єктів ту ристичного підприємництва, забезпечує оптимальний рівень дер жавного регулювання процесу розвитку вітчизняного туризму. Крім того, він став правовим підґрунтям для розробки цілого ком плексу галузевих нормативно-інструктивних документів, що регла ментують конкретні аспекти туристичної діяльності. У цілому прийняття такого закону засвідчує якісно новий підхід до туризму на найвищому державному рівні.
Реалізатором державної політики в галузі туризму є Державний комітет України з туризму. Він є своєрідним «головним менедже ром» туристичної галузі, визначає перспективи та пріоритети, здійснює прогнозування та комплексне планування її розвитку.
Розвиток туризму залежить від багатьох чинників політичного соціально-економічного, демографічного та культурологічного характеру. Тому прогнозувати процеси в туристичній галузі на від далену перспективу надзвичайно важко. Найдоцільнішою є кон цепція дій у галузі туристичного господарювання на період до 2010 року у вигляді офіційно визнаної та законодавчо затвердженої Державної програми розвитку туризму в Україні до 2010 року, що зумовлено актуалізацією організаційно-правових та економічних засад становлення туризму як високорентабельної галузі економі ки, важливого засобу культурного та духовного виховання грома дян України. Комплексний підхід до цієї Програми дозволяє роз глядати туризм як багатофункціональну соціально-економічну систему, що включає ресурсну та матеріально-технічну базу, інфра структура забезпечення, управління, які пов’язані між собою складними відносинами і взаємодіють з іншими структурними еле ментами господарського комплексу. Програмні заходи не тільки передбачають створення економічних умов для розвитку безпосе редньо туризму, а й повинні дати відчутний побічний ефект - сти мулювати піднесення соціальної сфери та рівня матеріального добробуту населення. Водночас Програма визначає стратегію управління розвитком туристичної індустрії через запровадження ефективних механізмів економічного регулювання та відповідних організаційних заходів, територіальних екологічних норм і регла ментів тощо. Її мстою є створення сприятливого організаційно-пра вового й економічного середовища для розвитку галузі туризму, формування конкурентоспроможного ринку туристичних послуг на основі ефективного використання природного та історико-культурного потенціалу України, забезпечення її соціально-економіч них інтересів та екологічної безпеки.
Державна програма розвитку туризму в Україні до 2010 року передбачає:
• визнання туризму як пріоритетної галузі, що має посісти гідне місце в структурі економіки держави;
• визначення основних напрямів державної політики в питаннях туристичного освоєння територій;
• орієнтування на оптимізацію соціально-економічного розвитку територій, а не на форсоване забезпечення економічних інтересів її учасників;
• спрямування на формування конкурентного середовища у ту ристичній діяльності, зростання кількості її суб’єктів, підвищення якості туристичного продукту, забезпечення його доступності для широких верств населення;
• залучення різних форм вітчизняних та іноземних інвестицій у розвиток туризму.
В Указі Президента України «Про основні напрями розвитку ту ризму в Україні до 2010 року» № 973/99 від 10 серпня 1999 р. зазна чено: «Пріоритетним видом туризму для України залишається іноземний (в’їзний) туризм як вагомий чинник поповнення валют ними надходженнями державної скарбниці та створення додатко вих робочих місць». Отже, протекціонізм іноземному туризму в Ук раїні є складовою державної туристичної політики.
Головним напрямом розвитку матеріальної бази туристичної інфраструктури в першому десятиріччі XXI ст. має стати її модер нізація та реконструкція відповідно до міжнародних стандартів. До 2010 року передбачається реконструювати заклади розміщення ту ристів і відпочиваючих місткістю близько 28 тис. місць і побудува ти нові на 20,5 тис.
З метою відповідності матеріальної бази вимогам Всесвітньої ту ристичної організації проведена сертифікація туристичних, готель них послуг і послуг харчування.
Важливе значення для розвитку туризму мають транспортні шляхи й комунікації.
Більшість фізичних осіб, які подорожують автомобілем, тобто автотуристи, є користувачами сервісної туристичної інфраструк тури, розташованої вздовж і поблизу автошляхів. Облаштуванню автошляхів комплексною інфраструктурою туристичного обслуго вування суттєво сприятиме реалізація Програми створення і функ ціонування національної мережі міжнародних транспортних кори дорів.
Для реалізації поставленої Державною програмою розвитку
туризму в Україні до 2010 року мети необхідно вирішити такі ос новні завдання:
• впровадити ефективні механізми фінансово-економічного ре гулювання розвитку туристичної сфери, визначивши джерела фі нансування та створивши оптимальну модель інвестиційної політи ки в галузі;
• визначити шляхи, форми та методи стимулювання розвитку підприємництва у галузі туризму;
• обґрунтувати, з урахуванням соціально-економічних інтересів держави, форми та методи залучення іноземних інвестицій у розви ток туристичної галузі;
• удосконалити організаційні структури управління галуззю ту ризму;
• забезпечити оптимальне використання природного та історико-культурного потенціалу туризму через науково обгрунтоване туристичне районування території країни;
• обґрунтувати екологічні регламенти та допустимі норми осво єння туристичних територій, розробити механізми їх дії та запрова дити в практику управління.
Стратегічна мета розвитку туристичної індустрії в Україні поля гає у створенні конкурентоспроможного на Світовому ринку турис тичного продукту, здатного максимально задовольнити туристичні потреби населення країни, забезпечити на цій основі комплексний розвиток територій та їх соціально-економічних інтересів при збе реженні екологічної рівноваги та історико-культурного довкілля.
Програма дій, зорієнтована на досягнення цієї мети, має бути синхронізованою із загальними темпами становлення ринкових ме ханізмів і співвіднесеною з політикою структурних реформ в еконо міці.
Доцільність функціонування державних органів управління зу мовлюється існуванням широкого кола управлінських рішень, прийняття та практичне втілення яких перебувають поза можли востями і компетенцією окремих підприємств і організацій. Однак, коли йдеться про визначення ролі державного регулювання, слід мати на увазі, що туризм, як одна з найдинамічніших складових на ціональної економіки, вимагає у вирішенні цього питання особли вого підходу. Справа в тому, що, являючи собою багатогалузевий комплекс, туристична сфера, звичайно, потребує координації та ре гулювання більшою мірою, ніж жодна інша. Водночас надмірна державна присутність та регламентація загрожує суттєвим обме женням прояву підприємницької ініціативи, яку покладено в осно ву становлення ринкової моделі господарювання.
Можливо, саме з цієї причини, незважаючи на визнання за індуст рією туризму величезного економічного, політичного та соціально-культурного значення, формування державних органів управління нею - національних туристичних адміністрацій - як в Україні, так і у переважній більшості інших країн відбувалося доволі складно.
Світова практика свідчить, що ідеальної формули, яка дала би змогу державі створити оптимальну структуру управління турис тичною галуззю, не існує. Намагання ж її винайдення, насамперед, стикаються з проблемами організації ефективної міжвідомчої взає модії та досягнення необхідного рівня децентралізації.
Історично склалося так, що в Україні регулюванням туризму постійно займається цілий ряд державних установ. За радянських часів ними були Українська рада професійних спілок, у складі якої діяла Республіканська рада з туризму, пізніше перейменована на Українську республіканську раду з туризму та екскурсій; Держав ний комітет СРСР з іноземного туризму; Бюро міжнародного моло діжного туризму «Супутник», міністерства освіти, культури, оборо ни та ін., що мали підвідомчі туристичні заклади.
Після проголошення незалежності країни подібна структура управління туристичною індустрією в цілому збереглася, безумов но, маючи певні позитивні сторони. В умовах ринкових перетво рень рекреаційна сфера вимагала для свого розвитку чималих інвестиційних ресурсів, і капіталовкладення різних міністерств і ві домств забезпечували значну частину її фінансування. Втім, все наочнішими ставали недоліки такої організації управління на макро-рівні, пов’язані, насамперед, з ігноруванням системного підходу до його здійснення.
Відсутність протягом 1989-1993 pp. структур і важелів держав ного регулювання туризму призвела до руйнування важливих скла дових інфраструктури галузі, погіршення балансу в’їзного та виїз ного туристичних потоків, фактичного розпаду системи соціально орієнтованого внутрішнього туризму. У цей період держава втрати ла майже 80% очікуваних валютних прибутків від обслуговування іноземних туристів.
Першим кроком на шляху виправлення ситуації стало створення у серпні 1993 р. Державного комітету України з туризму, що почав діяти як вищий інституційний орган системи управління вітчизня ною туристичною сферою, безпосередньо підпорядкований КМУ, та його ліквідація згідно з Указом Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р.
Утворений після цього єдиний Державний комітет молодіжної політики, спорту та туризму на базі Державного комітету України у справах сім’ї та молоді, Державного комітету України з фізичної культури і спорту та Державного комітету України з туризму був реорганізований в Державну туристичну адміністрацію України
(ДТАУ). До числа основних її завдань, поряд з координацією діяль ності міністерств, відомств та організацій, робота яких пов’язана з прийманням і обслуговуванням іноземних та вітчизняних туристів, віднесені визначення перспектив розвитку внутрішнього та міжна родного туризму, вимог до його якісного та кількісного рівнів, фор мування та розміщення державних контрактів, збір галузевих статистичних даних, розробка деяких правових аспектів функціо нування туристичної сфери тощо. Проте поза її компетенцією зали шилися питання інвестицій, кредитів, бюджетного фінансування проектів. Позбавлена вона також і можливості скасовувати рішен ня непідвідомчої їй туристичної структури, що суперечить держав ній політиці.
16 грудня 2002 року була створена Всеукраїнська координаційна Рада керівників туристичних і суміжних об’єднань як координацій ний та представницький орган громадських організацій в Україні. Координаційна Рада уповноважена відстоювати і брати активну участь у визначенні основних засад і пріоритетів державної політики в галузі туризму, а також у вирішенні питань розбудови туристичної галузі відповідно до Указу Президента України «Про підтримку роз витку туризму в Україні» № 127/201, від 2 березня 2001 року.
Логічною спробою подолання роззосередженості регулюючого впливу держави на функціонування туристичної галузі стало ство рення позавідомчої Національної Ради з туризму, на яку додатково покладаються завдання розгляду пропозицій щодо перспектив та напрямів розвитку усіх видів туристичної діяльності, запроваджен ня системи управління та розробки заходів із захисту інтересів дер жави в цій сфері. Однак обсяг реальних повноважень, якими наді лений цей колегіальний орган, досить обмежений і не відповідає його місцю у загальногалузевій управлінській ієрархії.
Здійснення державної туристичної політики на регіональному та місцевому рівнях забезпечується діяльністю управлінь з питань туризму обласних, Київської та Севастопольської міських держав них адміністрацій.
У період ринкової трансформації економіки саме адмініструван ня відіграє визначальну роль і сприяє виходу туристичної індустрії з кризового становища.
Правову базу діяльності туристичної галузі закладено Законом України «Про туризм». Він є основоположним законодавчим ак том, що визначає загальні правові, організаційні, виховні та соціально-економічні засади реалізації державної політики в галузі туризму, всебічно регламентує туристичну діяльність в Україні,
Реалізатором державної політики в галузі туризму є Державний комітет України з туризму. Він є своєрідним «головним менедже ром» туристичної галузі, визначає перспективи та пріоритети, здійснює прогнозування та комплексне планування її розвитку.
Розвиток туризму залежить від багатьох чинників політичного соціально-економічного, демографічного та культурологічного характеру. Тому прогнозувати процеси в туристичній галузі на від далену перспективу надзвичайно важко. Найдоцільнішою є кон цепція дій у галузі туристичного господарювання на період до 2010 року у вигляді офіційно визнаної та законодавчо затвердженої Державної програми розвитку туризму в Україні до 2010 року, що зумовлено актуалізацією організаційно-правових та економічних засад становлення туризму як високорентабельної галузі економі ки, важливого засобу культурного та духовного виховання грома дян України. Комплексний підхід до цієї Програми дозволяє роз глядати туризм як багатофункціональну соціально-економічну систему, що включає ресурсну та матеріально-технічну базу, інфра структура забезпечення, управління, які пов’язані між собою складними відносинами і взаємодіють з іншими структурними еле ментами господарського комплексу. Програмні заходи не тільки передбачають створення економічних умов для розвитку безпосе редньо туризму, а й повинні дати відчутний побічний ефект - сти мулювати піднесення соціальної сфери та рівня матеріального добробуту населення. Водночас Програма визначає стратегію управління розвитком туристичної індустрії через запровадження ефективних механізмів економічного регулювання та відповідних організаційних заходів, територіальних екологічних норм і регла ментів тощо. Її мстою є створення сприятливого організаційно-пра вового й економічного середовища для розвитку галузі туризму, формування конкурентоспроможного ринку туристичних послуг на основі ефективного використання природного та історико-культурного потенціалу України, забезпечення її соціально-економіч них інтересів та екологічної безпеки.
Державна програма розвитку туризму в Україні до 2010 року передбачає:
• визнання туризму як пріоритетної галузі, що має посісти гідне місце в структурі економіки держави;
• визначення основних напрямів державної політики в питаннях туристичного освоєння територій;
• орієнтування на оптимізацію соціально-економічного розвитку територій, а не на форсоване забезпечення економічних інтересів її учасників;
• спрямування на формування конкурентного середовища у ту ристичній діяльності, зростання кількості її суб’єктів, підвищення якості туристичного продукту, забезпечення його доступності для широких верств населення;
• залучення різних форм вітчизняних та іноземних інвестицій у розвиток туризму.
В Указі Президента України «Про основні напрями розвитку ту ризму в Україні до 2010 року» № 973/99 від 10 серпня 1999 р. зазна чено: «Пріоритетним видом туризму для України залишається іноземний (в’їзний) туризм як вагомий чинник поповнення валют ними надходженнями державної скарбниці та створення додатко вих робочих місць». Отже, протекціонізм іноземному туризму в Ук раїні є складовою державної туристичної політики.
З метою відповідності матеріальної бази вимогам Всесвітньої ту ристичної організації проведена сертифікація туристичних, готель них послуг і послуг харчування.
Важливе значення для розвитку туризму мають транспортні шляхи й комунікації.
Більшість фізичних осіб, які подорожують автомобілем, тобто автотуристи, є користувачами сервісної туристичної інфраструк тури, розташованої вздовж і поблизу автошляхів. Облаштуванню автошляхів комплексною інфраструктурою туристичного обслуго вування суттєво сприятиме реалізація Програми створення і функ ціонування національної мережі міжнародних транспортних кори дорів.
Для реалізації поставленої Державною програмою розвитку
туризму в Україні до 2010 року мети необхідно вирішити такі ос новні завдання:
• впровадити ефективні механізми фінансово-економічного ре гулювання розвитку туристичної сфери, визначивши джерела фі нансування та створивши оптимальну модель інвестиційної політи ки в галузі;
• визначити шляхи, форми та методи стимулювання розвитку підприємництва у галузі туризму;
• обґрунтувати, з урахуванням соціально-економічних інтересів держави, форми та методи залучення іноземних інвестицій у розви ток туристичної галузі;
• удосконалити організаційні структури управління галуззю ту ризму;
• забезпечити оптимальне використання природного та історико-культурного потенціалу туризму через науково обгрунтоване туристичне районування території країни;
• обґрунтувати екологічні регламенти та допустимі норми осво єння туристичних територій, розробити механізми їх дії та запрова дити в практику управління.
Стратегічна мета розвитку туристичної індустрії в Україні поля гає у створенні конкурентоспроможного на Світовому ринку турис тичного продукту, здатного максимально задовольнити туристичні потреби населення країни, забезпечити на цій основі комплексний розвиток територій та їх соціально-економічних інтересів при збе реженні екологічної рівноваги та історико-культурного довкілля.
Програма дій, зорієнтована на досягнення цієї мети, має бути синхронізованою із загальними темпами становлення ринкових ме ханізмів і співвіднесеною з політикою структурних реформ в еконо міці.